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我國憲法監督的完善路徑

2019-5-9 12:59:44 | 瀏覽2272次 | 《法制博覽》論文 | 全部雜志

  摘 要:我國已初步建立了憲法監督制度,但是現有的監督制度存在著諸多的不足。完善的憲法監督制度應建立專門憲法監督機關,即在全國人大之下設立憲法委員會,賦予其立法監督、憲法訴訟、憲法解釋的職能。立法監督采用事前審查與事后審查的監督方式,事前監督采取主動審查與特定機關提請審查,對規范性文件的事后監督采用合憲性審查優先移送程序。憲法訴訟由公民依特定程序提起。憲法解釋采用由憲法委員會主動解釋和被動解釋相結合的解釋方式。

  關鍵詞:憲法監督;憲法委員會;合憲性審查;憲法訴訟

  十九大報告明確提出了“加強憲法實施和監督,推進合憲性審查,維護憲法權威”,我國制定了憲法并宣布了憲法的最高法地位,但徒法不足以自行,應當建立保障憲法實施的有效監督制度,以保證憲法的權威和地位。

  一、我國憲法監督制度的不足

  根據我國現行《憲法》及《立法法》的規定,我國已初步建立起了憲法監督制度。但是該監督制度存在著諸多的不足導致我國憲法監督一直處于虛制的狀態,很難真正發揮功能。

  (一)缺乏專門的憲法監督機關

  我國《憲法》規定憲法監督的主體為全國人大和全國人大常委會。但是憲法條文又規定國務院、縣級以上人大及其常委會、縣級以上政府都能在一定范圍內對規范性文件進行合憲性審查。然而這些主體并沒有憲法解釋權,他們又如何能夠有權進行合憲性審查呢?這些規定事實上降低了合憲性審查機構的權威性,導致權限劃分不清和管轄權沖突,并缺乏制度約束不同層次的合憲性審查機構。[1]全國人大及其常委會主要審查法律以下位階的規范性文件,但是法律在理論上也存在違憲的可能,因此可能出現自我監督的嫌疑,并且全國人大及其常委會除繁重的立法工作外還有很多職權需要行使,很難真正落實到合憲性審查。全國人大常委會法工委下設的法規備案審查室是我國現行進行合憲性審查的機構,但是該主體級別較低,審查范圍有限,人員配備不足,審查過程缺乏公眾監督,很難完成憲法監督的任務。

  (二)憲法監督范圍過窄

  我國目前憲法監督的范圍僅限于法律、法規、規章等規范性文件,然而對于國家機關侵害公民基本權利的憲法行為、國家領導人的職務行為是否也應當納入合憲性審查的范圍呢?對于這些審查對象,目前我國并不存在審查先例。但我國《憲法》第5條規定“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”這說明在立憲者看來,國家機關、國家領導人的行為也應當在憲法規范范圍內運行,也應當受到憲法監督。

  (三)缺乏違憲制裁機制

  針對違憲的規范性文件,我國憲法規定全國人大及其常委會有權改變或撤銷違憲的規范性文件。但事實上由法規備案審查室實施的合憲性審查卻主要通過與立法機關溝通斡旋這種柔性的,沒有制約力的,又脫離具體個案的抽象審查方式。[2]一項完善的憲法監督制度除了確立憲法監督的專門機關、監督范圍、監督方式外,還應建立起對違憲行為的制裁措施。

  (四)憲法監督方式缺乏程序性保障

  我國憲法監督采用事前監督與事后監督的方式,但是就憲法監督的程序性事項卻未做規定。《立法法》第99條僅對啟動合憲性審查的主體做出了規定。國務院,中央軍事委員會,最高人民法院,最高人民檢察院,省、自治區、直轄市的人大常務委員會有權向全國人大常委會提出合憲性審查的要求。然而五大機關有各自的立法權限,很難指出彼此間的問題。《立法法》第99條也同時授予了社會團體、企業事業組織以及公民等私主體可以就規范性文件的合憲性向全國人大常委會提出審查建議。但是由私主體開啟合憲性審查的路徑事實上形同虛設,因為既沒有確立個案的受理答復或回應機制,也沒有確立審查程序與結果公開機制。[3]

  二、我國憲法監督制度之完善

  (一)建立專門的憲法監督機關

  我國應當在遵循現行憲法的基礎之上對憲法監督制度進行完善,避免突破現有的憲政秩序。在全國人大之下設立一個專門委員會性質的憲法委員會,協助全國人大及其常委會行使憲法監督權。該憲法委員會由全國人大產生,對全國人大負責,受全國人大領導,在全國人大閉會期間,受全國人大常委會領導。如此,憲法委員會的設立既不會突破我國根本政治制度,又能夠實現全國人大及其常委會的立法職能與憲法監督職能的分離,在一定程度上緩解當前將憲法監督權束之高閣的尷尬境地。

  憲法委員會委員長應當由國家主席提名,全國人大決定產生。憲法委員會應當在黨的領導下行使憲法監督職能,具有政治性。憲法委員會下應設立憲法法庭,由經驗豐富的法律專家擔任憲法訴訟的法官,依照司法程序裁決憲法糾紛,具有司法性。這樣兼具政治性和司法性的憲法委員會就類似于法國憲法委員會。憲法委員會應當承擔三種不同職能,即:立法監督職能、憲法訴訟職能、憲法解釋職能。立法監督是針對規范性文件的合憲性審查;憲法訴訟提供公民憲法權利的救濟;憲法解釋是就國家機關適用憲法中的疑慮和爭議所做出的解釋。憲法委員會不僅能就規范性文件作抽象審查,還能適用司法程序裁決具體糾紛。

  (二)憲法監督范圍應適度擴展

  憲法控制國家權力的行使。國家權力的行使主要通過國家機關制定規范性文件和直接依據憲法做出的具體行為。[4]除法律、法規等規范性文件外,憲法監督的對象還應包括直接適用憲法的行為。憲法規范較為抽象模糊,需要法律使其具體化,故并非任何主體的行為都能成為違憲行為。只有有權直接適用憲法的特定主體的行為才可能成為違憲行為,即特定國家機關和國家領導人的行為。國家機關的行為違憲又可分為違反憲法規定的權限范圍、程序以及行使職權的過程中侵犯公民憲法基本權利幾種類型。在我國,可能違反憲法規定的權限、程序,侵犯公民基本權利的國家機關包括立法機關、行政機關和司法機關。國家領導人行使重要的國家權力,規范和控制國家領導人的行為也應當是憲法追求的目標。我國憲法明確規定了國家領導人的選舉程序,任期限制、職權范圍、補選等事項,國家領導人的行為也應當在憲法的規范范圍內行使。

  (三)建立違憲制裁機制

  為維護憲法的權威和保障憲法的最高效力,憲法應當對違憲的規范性文件和行為作出制裁。全國人大下的各專門委員會無權單獨作出決定,只能向全國人大及其常委會提出報告,反映自己的意見和建議。但是憲法委員會不應完全適用該規定。一方面為保證憲法委員會地位的權威性、相對獨立性;另一方面,為確保違憲制裁的強制力。憲法委員會依程序對規范性文件進行合憲性審查,若發現不存在違憲的事實則作出合憲的答復。若存在違憲的,應將違憲的條款退回制定機關,責令其限期改正。制定機關不作為或者退回修改后依然違憲的,按情況分別處理:1.就法律的合憲性問題向全國人大提出報告,由其作出裁決。2.就法規的合憲性問題向全國人大常委會提出報告,由其作出裁決。3.對于規章及其以下規范性文件的合憲性問題,應允許憲法委員會以自己名義直接作出裁決。一旦規范性文件被宣布違憲,則從判決生效之日起無效,并不溯及既往。國家機關的違憲行為應由憲法委員會直接作出行為違憲的裁決,并宣布撤銷違憲行為。而對于國家領導人的違憲行為的制裁就是由有權機關對領導人罷免。

  (四)憲法監督方式應有程序性保障

  憲法委員會承擔的三項不同職能,應由不同的程序予以保障。

  1.立法監督

  立法監督依然采用事前監督和事后監督相結合的監督方式,針對法律、法規、規章等規范性文件進行合憲性審查。

  (1)事前監督。我國憲法委員會應當采用主動審查和被動審查相結合的方式對規范性文件進行事前審查。這樣不僅尊重立法機關并且也能減輕憲法委員會的審查壓力。法律,行政法規,自治條例和單行條例,省、自治區、直轄市的地方性法規公布前應由立法機關主動提請憲法委員會進行合憲性審查,只有合憲的規范性文件才允許公布。至于設區的市的地方性法規,因其數量繁多,如果都采取公布前的主動審查方式,勢必會加大憲法委員會的工作量,故對其適用特定主體提請的被動審查方式更具有合理性。根據我國《憲法》第99條,地方各級人大在本行政區域內保證憲法,法律,行政法規的遵守和執行。也就是說,省、自治區、直轄市的地方人大應當保障本行政區域內規范性文件制定的合憲性。因此設區的市的地方性法規應由省、自治區、直轄市人大或其常委會提請憲法委員會進行審查。對于規章及其以下的規范性文件依然備案即可。此外還應當明確憲法委員會的審查期限以及省、自治區、直轄市人大或其常委會提請審查的期限。

  (2)事后監督。幾乎所有大陸法系國家的事后監督都制定了一個過濾篩選機構,它使憲法委員會能夠免于受到普通訴訟程序中提交的合憲性審查申請的過渡沖擊。[5]筆者認為,我國可以借鑒法國合憲性審查優先移送程序完善我國事后監督制度,并通過修改《立法法》第99條將合憲性審查主體由全國人大常委會改為憲法委員會。即由最高法院充當過濾篩選機構,依據《立法法》第99條之規定向憲法委員會提請合憲性審查。最高法院進行篩選的條件應當為:一,案件相關,即審查請求應與原審法院審理的被訴案件存在因果關系,且必須在造成實際損害后果后才可以以受害人自己名義提出審查請求;二,窮盡法律救濟。公民認為自己的權利受到侵害時,必須先向法院提起法律救濟,然后才能尋求憲法救濟。在法律救濟范圍內的糾紛不得向憲法法院提起憲法救濟;三,審查對象重大,即該違憲問題重大;四,新穎性。事前審查中已被憲法委員會宣布合憲的條款不得再次成為受審的對象,除法律和司法實踐發生情勢變更外,不得再提出審查申請。為保障公民的基本權利,避免過濾機制架空事后監督,應當賦予當事人向憲法委員會申訴的權利,即被最高法院駁回審查請求的當事人可以在法院裁判生效后的時效期間內依據《立法法》第99條第2款之規定就裁判所依據的法律規范的合憲性向憲法委員會提出審查建議。憲法委員會應當向申請人作出是否受理的書面答復。

  當公民的基本權利受到侵害時,公民應當先向法院提起訴訟。依據法院是否受理,這可以分為:一,法院受理案件后當事人可以就該案適用的法律規范提出合憲性審查請求。法院初步審查后可中止當前的訴訟程序,通過法院系統內部的案件請示制度將審查請求逐級呈報至最高法院,再由最高法院最終篩選后決定是否提請憲法委員會審查。憲法委員會對案件適用的法律規范的合憲性問題作出正式裁決之后,將裁決發回原審法院繼續審理,但作為裁判依據的法律規范應受憲法委員會對該法律規范裁決的約束。二,法院受理后若認為適用該案的法律規范合憲,可直接依據該法律規范作出裁判。裁判生效后,當事人可以在時效期間內就裁判所依據的法律規范的合憲性向憲法委員會提起審查建議。三,法院經審查不符合受理條件,即受訴的行為是直接依據憲法實施的,需要直接依據憲法進行判斷。[6]在這種情況下,當事人應當向憲法委員會的憲法法庭提起憲法訴訟。

  2.憲法訴訟

  憲法訴訟制度對公民來說是一項直接主張其憲法基本權利和尋求憲法救濟的制度,憲法委員會應當增設憲法訴訟職能以保護公民的基本權利。憲法的核心是保障公民的基本權利,故公民應當成為憲法訴訟的主體。憲法訴訟的審理對象應是侵犯公民憲法權利的憲法行為,其主要是國家機關的具體行為。憲法訴訟應當以窮盡法律救濟為前提。公民的基本權利受到侵害時應先向法院提起訴訟,只有窮盡法律救濟后才能在訴訟時效期間內向憲法委員會下設的憲法法庭提起憲法訴訟。憲法法庭應當僅對憲法問題作出審理,不涉及法律問題。憲法法庭對訴訟請求初步審查,對符合受理條件的請求予以立案受理,不符合條件的不予受理。訴訟過程應當包含文書送達、調查取證、國家機關答辯等程序。憲法法庭應當采用合議制開庭審理,由被訴的國家機關承擔其行為合憲的舉證責任。對于違憲的行為,憲法法庭應以憲法委員會名義直接作出違憲的判決并撤銷該違憲行為。對合憲的行為,憲法法庭應作出駁回當事人訴訟請求的判決。憲法法庭的判決具有終審效力,當事人不得上訴。

  3.憲法解釋

  國家機關在適用憲法的過程中往往可能對憲法條文原則性的表述產生疑慮,包括立法機關依據憲法制定法律,行政機關依據憲法做出具體行為以及國家機關間因憲法權限產生爭議。憲法委員會應當具備憲法解釋的職能,適用憲法作出裁判以及對國家機關就憲法適用中的疑惑和爭議做出憲法解釋。憲法委員會可以在適用憲法過程中主動作出憲法解釋,或者由直接適用憲法的國家機關提請憲法委員會做出憲法解釋。憲法委員會收到提請憲法解釋的請求后,認為法律已有規定不需要做出解釋的,駁回解釋請求;認為確有必要作出解釋的應在一定期限內作出憲法解釋。憲法委員會應當先就作出的憲法解釋報送全國人大常委會,由全國人大常委會審議通過后頒布憲法解釋,這樣可以避免與全國人大常委會的憲法解釋產生沖突。

  三、結語

  我國82憲法確立的憲法監督制度存在著缺陷,完善我國的憲法監督制度應當在已有的憲政架構下建立符合我國政治制度的專門憲法監督機關。憲法監督范圍需要擴大,應當意識到除規范性文件外其他的違憲形態。憲法委員會的憲法監督權行使應當在黨的領導下進行,符合“黨領導人民制定憲法法律,黨領導人民實施憲法法律”的精神。建立事前監督與事后監督、抽象性審查和具體審查并存的監督模式。加強對公民的基本權利保障,構建憲法訴訟制度。憲法的適用離不開憲法解釋,激活我國憲法解釋功能,采用主動解釋與被動解釋相結合的解釋方式。

  [ 參 考 文 獻 ]

  [1]包萬超.設立憲法委員會和最高法院違憲審查——完善我國憲法監督制度的另一種思路[J].法學,1998(4):12.

  [2]林來梵.轉型期憲法的實施形態[J].比較法研究,2014(4):34.

  [3]林來梵.建構憲法實施的動力機制[J].人民法治,2015(Z1):20.

  [4]胡錦光.論公民啟動違憲審查程序的原則[J].法商研究,2003(5):6-7.

  [5]王建學.從憲法委員會到憲法法院—法國合憲性先決程序改革述評[J].浙江社會科學,2010(8):113.

  [6]胡錦光.論公民啟動違憲審查程序的原則[J].法商研究,2003(5):8.

  中圖分類號:D

  文獻標識碼:A

  文章編號:2095-4379-(2018)12-0001-03

  重慶工商大學法學院,重慶 400067

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